Esquisses, vol. 23, no 1, printemps 2012

Commande publiqueAnatomie d'un système

Les fondations actuelles du système d’attribution de la commande publique sont en place depuis 2008. Rappel des grands principes et des différentes règles qui s’appliquent pour le gouvernement et les municipalités.

Hélène Lefranc

La Loi sur les contrats des organismes publics (LCOP), qui pose les bases du système d’attribution de la commande publique, a été adoptée en 2006 à l’unanimité – fait rare – par les députés de l’Assemblée nationale. Autre tour de force de ce texte entré en vigueur le 1er octobre 2008 : une seule et même loi s’appliquait désormais pour le réseau gouvernemental (ministères et autres organismes gouvernementaux), le réseau de l’éducation (commissions scolaires, cégeps et universités) et le réseau de la santé (agences de la santé et des services sociaux, hôpitaux, etc.). Les sociétés d’État conservaient quant à elles une certaine indépendance, mais le gouvernement contraignait leur conseil d’administration à adopter une politique publique sur l’octroi des contrats s’inspirant des principes de la LCOP.

Parallèlement à cette unification, un régime différent a continué de s’appliquer au secteur municipal. Selon Pierre Giroux, avocat chez Tremblay Bois Mignault Lemay et spécialiste des contrats publics, l’objectif du législateur était sans doute d’assujettir l’ensemble du secteur public au même système, mais cela aurait retardé l’adoption de la LCOP. « Peut-être en viendra-t-on un jour à l’uniformisation, car entre le municipal et provincial, de plus en plus de dispositions se ressemblent. Les problèmes, comme les entrepreneurs, sont souvent identiques », estime-t-il. En attendant, les entités administratives relevant du secteur municipal sont régies par cinq lois, en fonction de leur taille ou de leur nature : la Loi sur les cités et villes, le Code municipal, la Loi sur la communauté métropolitaine de Québec, la Loi sur la communauté métropolitaine de Montréal et la Loi sur les sociétés de transport en commun.

Certaines modalités sont communes aux deux réseaux d’administration publique. Par exemple, en vertu des accords fédéraux sur le commerce intérieur, tout contrat d’un montant égal ou supérieur à 100 000 $ doit faire l’objet d’un appel d’offres publié partout au Canada. La mesure vise à favoriser l’ouverture des marchés et à stimuler la concurrence tout en diminuant les coûts. La publication se fait par l’entremise du système électronique d’appel d’offres MERX, qui est national, mais il est possible de limiter les soumissions aux fournisseurs québécois. Cependant, seules des circonstances exceptionnelles, telle une reconstruction en urgence après une inondation, permettent de déroger à cette obligation d’appel d’offres national.

 

Différences entre gouvernement et municipalités

Quant aux travaux évalués en deçà de 100 000 $, les règles diffèrent entre les paliers gouvernemental et municipal. Pour des travaux de construction ou des services, le premier peut légalement et tout simplement attribuer le contrat de gré à gré. Certaines balises doivent être respectées, comme l’évaluation de la pertinence de procéder par appel d’offres public ou par appel d’offres sur invitation d’au moins trois soumissionnaires. Par ailleurs, les donneurs d’ouvrage doivent alterner les concurrents et instaurer des mécanismes de suivi assurant la pertinence et l’équité des procédures.

De leur côté, les municipalités ne sont pas tenues de rendre publics les appels d’offres pour des travaux dont les montants se situent entre 25 000 et 100 000 $. Ces derniers doivent cependant faire l’objet d’un appel d’offres sur invitation d’au moins deux entrepreneurs. La méthode se situe donc à mi-chemin entre le gré à gré et l’appel d’offres public. La concurrence joue, mais de façon moindre. Dans les faits, les donneurs d’ouvrages demandent généralement une soumission (ou une offre de services) à plus de deux fournisseurs. En deçà de 25 000 $, la municipalité peut procéder de gré à gré. Toutefois, là encore, les clients mettent fréquemment en concurrence les fournisseurs : Montréal, par exemple, en sollicite généralement deux ou trois. Les appels d’offres, qui peuvent être limités à une région, sont publiés dans SÉAO, peu importe la taille du projet.

Le concours d’architecture constitue une exception notable à ces modalités. Pour les projets dotés de budgets supérieurs à 5 M$ et bénéficiant d’un financement du ministère de la Culture, des Communications et de la Condition féminine, il est a priori obligatoire de choisir le concepteur du bâtiment par concours. Pour un projet culturel de moins de 5 M$, le concours est facultatif. Dans les autres types de projet, l’organisation d’un concours est également facultative. Même si cette possibilité est désormais inscrite dans la Loi sur les cités et villes, elle est soumise à une autorisation du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire.

 

Deux façons de déterminer les honoraires

Le système de rémunération des architectes est différent selon les paliers. L’administration municipale doit utiliser un système d’évaluation et de pondération des offres en deux étapes pour tous les contrats devant faire l’objet d’une mise en concurrence. Dans un premier temps, un comité de sélection d’au moins trois personnes évalue l’aspect qualitatif d’une proposition sans en connaître le prix, afin d’éviter que celui-ci ne l’influence. L’évaluation doit être basée sur au moins quatre critères préalablement définis avec un pointage maximal de 30 % par critère. À la deuxième étape, on ouvre les enveloppes indiquant les prix des soumissions qui ont obtenu une note de passage de plus de 70 % à la première étape. Un pointage global combinant qualité et prix permet d’attribuer le contrat. Tous les services professionnels sont soumis à cette procédure.

Par ailleurs, pour les contrats attribués aux architectes par le gouvernement, la qualité de la candidature compte pour 100 %. Pour le prix, en effet, on applique le Tarif d’honoraires pour services professionnels fournis au gouvernement par des architectes. Les honoraires des ingénieurs sont régis par un document semblable.

 

Modes de réalisation à géométrie variable

Il n’y a pas que les règles d’attribution des contrats publics qui ont évolué ces dernières années. Les contrats mêmes ont pris d’autres formes en fonction des divers modes de réalisation. Tour d’horizon.

Traditionnel : le plus courant jusqu’à récemment, il tend à perdre du terrain. Un concepteur est sélectionné pour préparer les plans et devis avant un appel d’offres visant habituellement à confier la réalisation à un entrepreneur général. Ce dernier s’entoure ensuite de sous-traitants au besoin. Parfois, le marché est découpé en lots, en fonction des spécialités ou des différentes phases de réalisation du chantier.

Exemple : l’agrandissement du Musée national des beaux-arts du Québec, à Québec. L’architecte a été choisi à la suite d’un concours international d’architecture et les travaux seront confiés à un entrepreneur général.

Clés en main : il consiste à confier à une entreprise ou à un groupement d’entreprises la préparation des plans et devis et la réalisation de l’ouvrage (on dit aussi : conception-construction). Le client de l’architecte, celui qui le choisit et avec qui il signe le mandat, est donc l’entrepreneur ou l’équipe intégrée (souvent appelée « consortium ») et non le propriétaire du bâtiment.

Exemple : l’agrandissement et la rénovation de l’hôpital Sainte-Justine, à Montréal.

Gérance de projet : lorsqu’un organisme public confie très tôt la réalisation de l’ouvrage à un mandataire ou gérant de projet. Celui-ci, à son tour, coordonne les professionnels et les entrepreneurs.

Exemple : la réfection et l’agrandissement de l’édifice Wilder pour loger divers organismes culturels dans le Quartier des spectacles à Montréal.

Partenariat public-privé (PPP) : source de polémique, ce mode de réalisation a été introduit au Québec en 2004. À la suite d’un appel de qualification, puis de proposition, l’autorité publique confie à une entreprise ou, comme c’est souvent le cas, à plusieurs firmes regroupées en consortium, la conception, la réalisation puis l’entretien et l’exploitation pendant plusieurs décennies d’un ouvrage public. L’architecte est mandaté par le consortium. Ce regroupement finance la construction, avec ou sans l’aide de l’autorité publique. Propriétaire de l’ouvrage, le regroupement se paie durant la phase d’exploitation, soit par la perception de frais auprès des usagers (péage routier, par exemple), soit par la perception d’un loyer auprès de l’autorité publique. Il transfère le bien à cette autorité à l’échéance du contrat.

Exemple : La construction et l’exploitation de l’établissement de détention de Sorel-Tracy.

Inspirées de ces modes de réalisation, plusieurs formules « hybrides » sont actuellement expérimentées. Ainsi, le nouveau pavillon de l’Hôtel-Dieu de Québec sera construit en construction-financement, une variante du mode traditionnel. Les plans et devis sont finalisés de façon traditionnelle et la réalisation ainsi que l’ensemble du financement de la construction sont confiés à un entrepreneur par appel d’offres, ce qui est censé l’inciter à respecter coûts et délais. Autre exemple : la réfection de l’échangeur Turcot se fera en conception-construction après un appel de qualification, ce qui est une variante du mode clés en main.

Infrastructure Québec, qui suit les chantiers de plus de 40 M$ pour le compte du gouvernement provincial, s’est intéressée au mode conception-construction-financement, sorte de PPP sans entretien ni exploitation. On peut aussi imaginer des construction-financement-exploitation, soit des PPP dont on exclurait la conception, tel le viaduc de Millau en France. Il n’est pas interdit de rêver!