Esquisses, vol. 22, no 1, printemps 2011

Infrastructure QuébecUn an plus tard

Quand l’Agence des PPP a été remplacée par Infrastructure Québec, plusieurs observateurs craignaient un simple changement de nom destiné à répondre à l’opinion publique et aux médias. Rapport d’étape.

Hélène Lefranc

À l’automne 2009, l’Ordre des architectes du Québec intervenait à l’Assemblée nationale et déposait un mémoire intitulé Encadrer efficacement la réalisation des grands projets au Québec. Ces contributions entraient dans le cadre de la consultation publique sur le projet de loi no 65, Loi sur Infrastructure Québec. Le nouvel organisme, né le 1er avril 2010, allait remplacer la controversée Agence des partenariats public-privé du Québec, encore appelée PPP Québec. Quel bilan tirer des premiers mois de fonctionnement?


Diversification des profils

La structure d’abord. Le gouvernement l’avait annoncé : le passage de relais se ferait à moyens égaux. Infrastructure Québec dispose d’un budget de fonctionnement d’environ 7,5 M$ et emploie aujourd’hui 38 personnes. « Quand je suis arrivé, l’Agence comptait 34 employés, mais elle en avait eu par le passé jusqu’à 45 », raconte Normand Bergeron, PDG de l’organisme. Nommé à la tête de l’Agence des PPP pour assurer la transition lorsque son prédécesseur, Pierre Lefebvre, a été remercié, il a ensuite vu sa nomination confirmée.

On reprochait à l’Agence des PPP d’employer uniquement des comptables et des juristes n’ayant pas une connaissance réelle du milieu et des enjeux de la construction. Parmi le personnel actuel d’Infrastructure Québec, environ la moitié est issue de l’équipe précédente, mais les profils se diversifient progressivement. Cinq ingénieurs en construction ont été recrutés. Des architectes ont aussi été approchés, mais sans succès. Certains employés possèdent une expérience de l’administration publique. « L’objectif est de nous rapprocher de nos clients, qui sont les ministères. Alors qu’avant on les excluait du jeu, on travaille maintenant avec eux », explique Normand Bergeron. De surcroît, cette nouvelle expertise permet d’analyser ou de suivre les projets, même ceux réalisés en mode traditionnel.


En appui aux ministères

En promulguant la nouvelle loi, le gouvernement promettait surtout un changement de mission. « Le mandat de l’Agence des PPP était de réaliser des infrastructures en partenariat public-privé, explique Normand Bergeron. Notre mandat est bien plus général puisque nous intervenons dans tous les projets publics de plus de 40 M$, qu’ils soient construits en PPP ou en vertu d’un autre mode de réalisation. » Infrastructure Québec étudie donc tout projet qui entre dans cette catégorie et émet, conjointement avec l’équipe de projet au sein de l’administration cliente, un avis sur le mode de financement et de réalisation. Le Conseil des ministres prend la décision finale.

Comme le prévoit la nouvelle loi, le ministère concerné reste responsable de son projet, Infrastructure Québec étant là pour l’accompagner en fonction de ses besoins. « Nous sommes toujours présents, mais nous prenons plus ou moins de place en nous ajustant à leurs compétences internes. » Reste que l’organisme veille avant tout aux écarts relatifs aux dépassements de coût et au non-respect des échéanciers. L’analyse fine de gestion des risques, qui touchait essentiellement les projets en PPP, est étendue à l’ensemble des projets faisant l’objet d’un suivi. Le responsable assure que les processus n’en sont pas retardés pour autant.

Le conseil d’administration du nouvel organisme reflète ces changements. Il est majoritairement public : y siègent notamment quatre sous-ministres qui représentent les plus gros clients, ainsi que le président de la Société immobilière du Québec. L’Ordre des ingénieurs y est représenté, tout comme l’Ordre des architectes, qui a désigné son vice-président, Rémi Morency. La représentante de la société civile et présidente est Hélène F. Fortin.


À l’épreuve des décisions

Quelle est la teneur des décisions prises par Infrastructure Québec depuis sa création? En fait, des dossiers de l’Agence des PPP ont été poursuivis, de nouveaux projets sont en cours d’étude, mais peu de décisions propres au nouvel organisme ont été rendues jusqu’à maintenant. Au total, plus d’une trentaine de dossiers différents ont été suivis, mais il ne s’agit évidemment pas toujours d’infrastructures intégrant des bâtiments.

Un seul nouveau PPP a été annoncé, celui du centre de détention de Sorel-Tracy. Les types de contrats les plus souvent favorisés jusqu’à maintenant sont des « design-build » (DB), soit des marchés de construction-conception, et des « design, build and finance » (DBF), soit des marchés de conception-construction et financement. Ainsi, l’agrandissement du CHU Sainte-Justine est un DBF de type clés en main. Le projet de l’Hôpital juif, lui, se déroule en gérance et implique donc plusieurs entrepreneurs. La rénovation de l’édifice Wilder, à Montréal, se fait en mode traditionnel. Par contre, le PPP pour le Centre de recherche du CHUM a été concrétisé et le choix entre les deux consortiums candidats à la construction du CHUM lui-même devrait être rendu public prochainement. Le projet du Centre universitaire de santé McGill (CUSM), déjà très avancé quand l’Agence des PPP a passé le relais à Infrastructure Québec, se poursuit aussi en partenariat public-privé. En ce qui concerne l’agrandissement du Pavillon d’éducation physique et des sports (PEPS) de l’Université Laval, l’annonce finale du mode de réalisation devrait se faire sous peu. C’est également le cas du projet hospitalier de l’Hôtel-Dieu à Québec, pour lequel la plupart des commentateurs s’attendent à une réalisation de type clés en main.

S’appuyant sur les 28 expériences menées en Ontario, Normand Bergeron estime d’ailleurs que les modèles build-finance de type traditionnel et design-build-finance conviennent assez bien aux établissements de santé. Ce rapide tour d’horizon des projets les plus significatifs n’est pas exhaustif, mais donne une idée de l’évolution de l’approche. Mentionnons aussi l’érection de la salle de concert de l’Orchestre symphonique de Montréal (OSM), place des Arts à Montréal, qui va bon train. Ce premier bâtiment construit par le gouvernement en partenariat public-privé est un héritage de PPP Québec.


Une vision moins dogmatique des PPP

Au-delà du fait qu’Infrastructure Québec ne favorise plus systématiquement les PPP, un autre virage majeur semble avoir été pris. Jusqu’ici, les seuls PPP qui recevaient l’imprimatur du gouvernement du Québec étaient bâtis sur le modèle des private finance initiatives (PFI) britanniques. La conception était forcément comprise dans le contrat du consortium en plus – rappelons-le – du financement, de la construction et de l’entretien du bâtiment pour des décennies. Cette définition des PPP était, pourrait-on dire, coulée dans le marbre, même si d’autres pays en ont une définition différente ou qu’ils adaptent les paramètres selon les projets.

Or, la conception pourrait désormais être exclue du mandat attribué au consortium. Pour illustrer cette nouvelle possibilité, Normand Bergeron évoque l’exemple des concours d’architecture. « Un bâtiment public reste un bâtiment public. Pour nous, un concours n’est pas incompatible avec tel ou tel mode de réalisation. Il est tout à fait possible, par exemple, d’aller en PPP après. Dans tous les cas, nous essayons de choisir la meilleure méthode en fonction du projet. » Il reconnaît que l’approche du Québec vis-à-vis des PPP est aujourd’hui moins calquée sur celle du Royaume-Uni que sur celle de l’Ontario « qui en a une notion plus souple, ou moins intégriste ».


Retour à la case architecture

Par ailleurs et même si Infrastructure Québec reste essentiellement attentif aux coûts et délais, les types de contrats, modes de réalisation ou formules de financement ne sont plus les seuls centres d’intérêt de l’organisme chargé des projets publics majeurs. Le PDG affirme en effet qu’une plus grande place sera dévolue à la qualité dans les projets en cours et à venir. Ainsi, dans un projet comme un centre hospitalier, les critères relatifs à la qualité compteraient pour 70 % et ceux liés au financement et à l’échéancier pour 30 %.

Normand Bergeron souhaite même qu’Infrastructure Québec développe une sensibilité à l’architecture. « Les infrastructures sont construites pour durer plus de 50 ans. Et l’architecture est ce que l’on aperçoit en premier dans une ville. C’est sa signature. Puisque le Québec va investir 42 G$ au cours des cinq prochaines années, il faut réaliser de belles infrastructures ou de beaux immeubles, qui ne sont pas seulement fonctionnels, mais qui rendent également agréables nos milieux de vie. J’espère que nos prochaines réalisations seront esthétiques. Parfois, construire beau et durable est à peine plus cher. »

Les actes suivront-ils les intentions? Avec les nombreuses décisions attendues dans les mois qui viennent, les citoyens seront rapidement fixés.


Le vérificateur général avait dénoncé le parti pris et les études tendancieuses de l’Agence des PPP concernant le CHUM et son centre de recherche. Le dossier était encore entre les mains d’Infrastructure Québec quand le gouvernement a suscité la polémique en demandant une « revue diligente » pour évaluer la pertinence d’aller de l’avant en mode PPP. Surtout, il a pris sa décision sur le choix du mode de réalisation avant même qu’Infrastructure Québec se prononce. Certains observateurs y ont vu un désaveu de l’organisme nouvellement créé, d’autant plus que la revue a été menée par trois experts dont la neutralité paraissait douteuse au vu de leurs parcours professionnels. Normand Bergeron n’est pas choqué par cette façon de faire. Selon lui, à l’extérieur du Québec, une validation par contrôle diligent est très fréquente dans les projets engageant l’État sur de longues périodes. « Un avis externe confirmant que nos hypothèses se tiennent est toujours utile. C’est un plus qui conforte nos analyses. » D’autres revues diligentes sont donc à prévoir.

En toute transparence

L’un des grands reproches faits à l’Agence des PPP, voire au mode de réalisation même, était le manque de transparence. Sur cette question, Normand Bergeron affiche, là encore, un changement de cap. « Après le closing financier, donc après la clôture du processus de sélection d’un soumissionnaire ou d’un consortium, afin de ne pas fausser le processus d’appel d’offres éventuel, nous rendrons publics les rapports de revue diligente, ce qui représente une bonne partie de l’information. Nous diffuserons les données de base du projet et les renseignements sur la décision relative au mode de réalisation. »