Esquisses, vol. 24, no 3, automne 2013

Consultation au QuébecDéficit public

Le Québec a longtemps été une référence en matière de consultation publique. Mais le modèle d’avant-garde ne s’est pas répandu à l’ensemble des projets d’aménagement.

Hélène Lefranc

 

C’est avec le conflit autour de la sauvegarde des battures de Beauport, alors menacées par la construction de l’autoroute Dufferin-Montmorency, que le Québec est entré résolument dans l’ère moderne de la consultation publique. Cet épineux dossier a mené à la création du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE). 

C’était en 1978. Le Québec faisait figure de pionnier à l’échelle planétaire quant à la participation du public à l’évaluation environnementale des projets. Encore récemment, l’organisme Cités et gouvernements locaux unis, qui regroupe près de 1200 membres dans 140 pays, s’est inspiré de la Charte des droits et responsabilités de Montréal, où le droit à la démocratie participative figure en deuxième position.

Malgré ces exemples inspirants, la politologue et spécialiste des pratiques démocratiques à l’Université de Montréal Laurence Bherer dresse un bilan mitigé de la consultation publique au Québec. « Le BAPE a beaucoup influencé les pratiques de consultation, mais principalement dans les deux grandes villes, Montréal et Québec, dotées de législations, de pratiques et d’organismes spécifiques », explique-t-elle.

Si ces deux villes ont leurs propres structures en matière de consultation publique (voir encadré), les autres municipalités québécoises peuvent se contenter d’appliquer la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), qui définit le droit au référendum pour les citoyens touchés par un projet. Mais le référendum n’est pas un outil très intéressant, juge Laurence Bherer. « C’est un processus décisionnel et non consultatif, qui fonctionne sur l’opposition et ne vise pas la bonification du projet. Or, la vision de la participation pour la plupart des municipalités se résume à ce qu’impose cette loi. » 

« Pour certains, la loi donne un pouvoir trop important aux citoyens, poursuit la spécialiste puisqu’elle leur permet de réclamer un référendum. » Devant cette contrainte, bien des municipalités abandonnent le projet. « À l’inverse, certains disent que la loi ne donne pas assez de pouvoir aux citoyens. L’information divulguée n’est pas garantie, des approbations ont lieu en catimini ou à la va-vite au début d’une séance du conseil municipal. » Bref, la LAU est loin d’être un modèle probant !

 

Deux visions antagonistes

Autre problème : comme la LAU s’applique aussi à Montréal et à Québec, ces deux villes sont obligées de concilier des visions diamétralement opposées de la consultation. D’un côté, grâce au référendum, les citoyens ont droit de vie ou de mort sur un projet. De l’autre, on essaie de construire le débat public, dans le cas de l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM). D’abord, on informe sur les enjeux, puis le public bénéficie d’un délai de réflexion avant de présenter sa position et, enfin, l’OCPM remet son rapport. À Québec, la consultation s’appuie sur les conseils de quartier dans le cadre d’un processus transparent et continu. 

Devant les lacunes de la LAU, un projet de loi a été présenté à la fin de 2011 par l’ancien gouvernement libéral. Il renforçait l’obligation de consultation des citoyens, mais les élus pouvaient soustraire certaines zones au droit référendaire, ce qui a suscité la polémique. Le gouvernement actuel affirme travailler à l’améliorer sans repartir de zéro. Marc Laperrière, avocat spécialisé en urbanisme au cabinet LeChasseur, émet surtout un souhait : que le texte soit plus accessible. « Actuellement, même les juges en perdent leur latin ! La LAU fait partie de ces lois rédigées de façon très archaïque et complexe. » 

Malgré leurs indéniables qualités, le BAPE et l’OCPM auraient également besoin d’être dépoussiérés. On leur reproche d’interpeler trop tardivement le public, une fois que les paramètres d’un projet sont déjà décidés. « Ces organismes devraient aussi avoir les budgets nécessaires pour fournir une expertise neutre aux participants, estime Stéphanie Yates, professeure à l’UQAM, qui étudie le rôle des groupes d’intérêts et des citoyens dans la gouvernance publique. Cela éviterait les luttes d’expertise entre les diverses parties prenantes et permettrait de fonder les discussions sur des bases communes. »

 

Hors la loi

Au-delà des obligations légales qui leur sont imposées, des municipalités progressistes explorent des moyens d’inclure davantage les concitoyens dans les décisions. Ainsi, à Gatineau, des consultations ont désormais lieu de façon régulière. Rimouski vient de terminer une consultation de plusieurs mois afin de définir ses futures orientations stratégiques. Baie-Saint-Paul a pour sa part adopté Agenda 21, un programme d’actions qui répond aux inquiétudes prioritaires locales quant au développement durable, une initiative soulignée par l’Union des municipalités du Québec. Enfin, Montréal tente d’impliquer le public dans la définition des documents de planification, en amont des interventions de l’OCPM, comme dans le cas du projet de nouveau quartier sur le site de l’ancien hippodrome. (Image : Utopie citoyenne, quartier Mile-End, Montréal. Illustration: artefatica)

Autant d’expériences qui ne sont nulle part systématiques et qui passent souvent sous le radar, empêchant leur évaluation et la diffusion des bonnes pratiques, selon la chercheuse Laurence Bherer. « Il peut y avoir de bonnes démarches en dehors du cadre légal, mais c’est encore une nébuleuse dont on n’arrive pas à obtenir le portrait précis. »

Malgré ces innovations participatives, l’encadrement des processus est souhaitable. « S’il y a improvisation, cela devient juste une grande messe de temps en temps. Les gens ont besoin de garanties, comme pour les élections. Le public doit savoir à quoi s’attendre et comment cela fonctionne. Un processus qui se répète et des instances consultatives qui perdurent permettent aux citoyens, mais aussi aux élus et aux fonctionnaires, de se les approprier », rappelle-t-elle.

 

Effet diffus, mais positif

Tout le monde gagne à ce que les citoyens participent plus à l’aménagement de leur milieu de vie. Avec le temps, les différents acteurs apprennent les uns des autres et se repositionnent. Par exemple, alors qu’ils balayaient jadis la question de la place du logement social sous le tapis, les promoteurs immobiliers de la région montréalaise ont compris qu’elle sera systématiquement abordée, et peuvent d’autant l’anticiper. Les élus eux-mêmes en tirent des arguments utiles pour négocier avec les promoteurs. Dans le cas des consultations sur les sites d’enfouissement de déchets, les enjeux apparus progressivement au fil des discussions permettent aujourd’hui d’avoir des débats plus constructifs. 

Mais surtout, « la participation évite ou diminue le lobbying de couloir et donne aux citoyens l’accès aux décideurs que d’autres ont déjà », explique Laurence Bherer. Réforme législative en cours, expérimentations diverses et prises de conscience obligent, le Québec semble à une période charnière de ce rééquilibrage des pouvoirs.

 

À quand les budgets participatifs ?

Dans de nombreux coins d’Amérique latine, d’Europe ou d’Afrique, des citoyens décident eux-mêmes de l’affectation du budget municipal ou local en fonction des besoins. Plus près de chez nous, New York et Chicago s’y sont mis récemment. Au Québec, seul l’arrondissement montréalais du Plateau Mont-Royal a expérimenté le budget participatif entre 2006 et 2009, sous l’administration municipale de l’époque. 

Ce type de budget est un outil reconnu d’apprentissage de la démocratie participative pour les élus, les citoyens et les fonctionnaires. Il a l’avantage de donner confiance aux habitants dans leur capacité à influencer les décisions politiques, car il se traduit directement en résultats concrets, tout en montrant les contraintes entourant les décisions politiques. Basé sur la transparence, l’information et la participation, il aide à combattre la corruption et à dissiper les doutes quant à la gestion des comptes publics. Tiens, tiens...

Grandes villes et régions

Photo: Denis Caraire

Au Québec, deux réalités s’opposent en matière de consultation citoyenne.

Ville de Montréal : Office de consultation publique de Montréal (OCPM)

Calqué sur le modèle du Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE), l’OCPM est un organisme autonome et indépendant qui a le souci de la transparence. Il met à la disposition des citoyens l’information relative aux enjeux des projets d’aménagement, écoute leur opinion et émet un rapport. Il vient de fêter ses 10 ans, mais son ancêtre avait été créé en 1986.

 

Ville de Québec : conseils de quartier

Cette expérience inusitée au Québec se poursuit, avec plus ou moins de dynamisme, depuis 1993. Les conseils de quartier fonctionnent comme le conseil d’administration d’un organisme à but non lucratif, où siègent des citoyens élus par la population et où les conseillers municipaux n’ont pas de droit de vote. Ils se réunissent une fois par mois. 

Notons que tant les conseils de quartier que l’OCPM sont encadrés par des lois ou des règlements (Charte de la Ville de Montréal et Règlement sur la constitution des conseils de quartier) pour éviter toute suppression politique, comme cela s’est fait à Montréal quand l’ex-maire Pierre Bourque a aboli le Bureau de consultation de Montréal.

 

Autres municipalités : Loi sur l’aménagement et l’urbanisme

En matière de consultation publique, les autres municipalités québécoises sont uniquement tenues d’appliquer la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU). Cette dernière se contente de définir le droit au référendum pour les citoyens touchés par un projet.