Esquisses, vol. 25, no 1, printemps 2014

La nouvelle distribution des PPPGuerre d'influence

Les PPP sont récents au Québec. Se multiplieront-ils au cours des prochaines années ? Voici où logent les principaux donneurs d’ouvrage sur cette question.

Corinne Fréchette-Lessard et Rémi Leroux

 

Le gouvernement fédéral

Au cours des 10 prochaines années, Ottawa investira 70 milliards de dollars dans les infrastructures. Et une grande partie de ces fonds financeront des projets en partenariat public-privé.

La lune de miel se poursuit entre le gouvernement conservateur et les partenariats public-privé (PPP). En novembre dernier, lors de la 21e conférence nationale annuelle du Conseil canadien pour les partenariats public-privé, la ministre des Transports, Lisa Raitt, a réitéré l’engagement de son gouvernement envers ce mode de réalisation, du moins pour les projets d’une valeur de plus de 100 millions de dollars. « Nous sommes déterminés à faire en sorte que les contribuables canadiens en aient le plus possible pour leur argent durement gagné, a-t-elle déclaré. Lorsqu’un projet d’infrastructure peut entraîner l’optimisation des ressources grâce à un PPP, il convient d’exécuter ce projet sous cette forme. »

Le gouvernement conservateur continue de voir dans ce mode de réalisation une source d’économies pour les contribuables, une incitation à l’innovation dans le secteur privé et un moyen de favoriser la croissance économique.

D’ici à 2024, une partie des futurs PPP verront le jour dans le cadre du fonds Chantiers Canada, une enveloppe de 53 milliards de dollars qui vise notamment la construction de routes, de ponts, de métros et de trains de banlieue, en collaboration avec les provinces et les municipalités.

« Tous les projets d’une valeur de plus de 100 millions de dollars seront analysés. Si cet examen révèle qu’un PPP optimiserait les ressources, le gouvernement fédéral accordera du financement à la condition que le projet soit réalisé selon ce mode d’approvisionnement », explique Robin Strong, porte-parole d’Infrastructure Canada. Ainsi, dans le cadre du fonds Chantiers Canada 2007-2014, doté d’une enveloppe de 8,8 milliards de dollars, le gouvernement a financé plusieurs projets en PPP aujourd’hui achevés ou en cours de réalisation, comme le projet de train léger sur rail, à Ottawa, et l’autoroute 30, au Québec. 

Par ailleurs, depuis 2009, le gouvernement canadien a confié à une nouvelle structure, PPP Canada, la mission de réaliser davantage de PPP au pays. Deux programmes de financement y sont associés, dont le fonds PPP Canada, qui a contribué à ce jour à près d’une vingtaine de projets canadiens – transport, traitement des eaux usées, traitement des déchets solides, réaménagement de friches industrielles, etc. – totalisant plus de 770 millions de dollars pour des projets de plus de 3 milliards de dollars en coûts d’immobilisation. Le budget fédéral pour 2013 a renouvelé ce fonds à hauteur de 1,25 milliard de dollars d’ici 2018.

Centre de recherche du CHUM, NFOE associés architectes / Menkès Shooner Dagenais LeTourneux architectes / Jodoin Lamarre Pratte architectes / Lemay et associés / Parkin Architects Ltd<br \>
Photos: Dominique Lalonde

Le gouvernement provincial   

Officiellement, Québec a divorcé des PPP l’automne dernier, du moins pour les projets concernant les infrastructures de transport ou de santé. En pratique, il en va autrement.

L’automne dernier, à l’occasion de l’inauguration du Centre de recherche du CHUM, le ministre de la Santé, Réjean Hébert, a affirmé que son gouvernement se contenterait d’évaluer les PPP en cours, mais n’irait pas de l’avant avec de nouveaux projets. [NDLR – Malgré nos demandes répétées, le Secrétariat du Conseil du trésor n’a pas répondu à nos questions.] 

La déclaration a fait jaser. Il y a à peine 10 ans, le gouvernement de Jean Charest introduisait les PPP en grandes pompes. Les libéraux n’y voyaient rien de moins que la solution à tous les maux en matière d’infrastructure. Grâce à ces partenariats, l’État bénéficierait de la souplesse, de l’efficacité et de l’innovation de l’entreprise privée. À l’avenir, budgets et délais seraient respectés. 

La réalité a été moins rose. Le tout premier PPP du gouvernement libéral, un contrat pour sept haltes routières, est devenu un échec financier. Selon Pierre J. Hamel, chercheur en finances publiques à l’Institut national de la recherche scientifique, c’est aussi le cas du CHUM, qui aurait coûté 50 % de moins pendant 30 ans aux contribuables québécois – une différence de près d’un milliard de dollars – s’il avait été réalisé en mode conventionnel.

En 2009, les critiques du vérificateur général du Québec concernant les « manipulations comptables » employées pour favoriser le choix du PPP pour la réalisation du CHUM ont eu raison de la controversée Agence des partenariats public-privé du Québec. Sa remplaçante, Infrastructure Québec, a elle-même récemment été fusionnée avec la Société immobilière du Québec pour former la Société québécoise des infrastructures (voir « autre texte », p. x).

Est-ce réellement la fin des PPP québécois pour autant ? Rien n’est moins sûr. Pas plus tard qu’en décembre dernier, quatre consortiums se sont qualifiés pour répondre à l’appel de propositions pour la conception, la construction, le financement et l’entretien d’un nouveau centre d’entretien des trains de banlieue à Pointe-Saint-Charles pour l’AMT, qui relève du ministre des Transports du Québec.

 

 

Municipalités

Les municipalités se laisseront-elles séduire par les PPP ? Chose certaine, les partisans de ce mode de réalisation tentent de les convaincre d’y recourir. Ainsi, l’Institut pour le partenariat public-privé a fait une tournée régionale en 2011 et, en octobre dernier, son grand forum annuel s’adressait spécifiquement aux « communautés locales ». Notons qu’Éric Forest, maire de Rimouski et président de l’Union des municipalités du Québec (UMQ), figurait parmi les intervenants. Par ailleurs, l’UMQ s’était associée précédemment à l’Institut pour offrir la formation « Réussir un PPP en milieu municipal ». Du côté fédéral, l’organisme PPP Canada propose sur Internet son Guide à l’intention des municipalités afin d’aider ces dernières à réussir un projet en PPP. 

Il ne faut pas pour autant en conclure que les PPP ont le vent dans les voiles dans les municipalités. En effet, plusieurs expériences de PPP municipaux n’ont pas été concluantes. Par exemple, à Belœil, l’échec d’un projet de centre sportif a conduit l’entreprise de construction Pomerleau et la Ville devant les tribunaux. À Gatineau, le projet d’agrandissement de l’aréna Robert-Guertin a avorté. Enfin, à Sherbrooke, où le PPP du centre multisport Roland-Dussault a été mené à terme, la Ville a dû intervenir en urgence quand le toit s’est mis à couler avant de poursuivre l’entreprise Axor.

 

L’exemple de Lévis

La Ville de Lévis, l’une des pionnières des PPP au Québec, compte trois projets d’envergure réalisés selon ce mode : un stade de soccer, un aréna et un centre de congrès et d’exposition. Malgré tout, elle vient de voir recalé son projet d’aréna à deux glaces par le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (MAMROT). Ce projet de 16 millions de dollars devait être réalisé avec plusieurs partenaires, et la Ville devait se porter garante du prêt accordé à un organisme à but non lucratif (OBNL) créé pour la circonstance. Ce dernier devait agir comme propriétaire et gestionnaire du complexe, ce qui ne plaît pas au MAMROT. Jusqu’ici, la Ville n’a pas réussi à lui démontrer que l’octroi d’un contrat de gré à gré relevait d’une saine gestion des fonds publics.

« Il importe de respecter les lois municipales, notamment en ce qui concerne les appels d’offres, les règles de financement et les pouvoirs d’aide municipale en faveur des OBNL », explique Émilie Lord, coordonnatrice des relations de presse au MAMROT. Elle constate qu’il existe en fait « peu de véritables partenariats public-privé en milieu municipal, c’est-à-dire des projets dans lesquels les risques sont partagés entre les partenaires public et privé ».

Du côté de l’UMQ, le directeur des communications, François Sormany, soutient que les municipalités ne semblent pas adeptes des PPP et souligne que les membres de l’Union n’y ont pas eu recours récemment. Même son de cloche à la Fédération québécoise des municipalités (FQM), qui représente des petites et moyennes municipalités.

Sage décision pour elles de se tenir loin des PPP, s’il faut en croire Pierre J. Hamel, professeur-chercheur spécialiste de l’innovation municipale à l’Institut national de la recherche scientifique (INRS). Les lois municipales n’empêchent pas les municipalités de participer à un PPP, mais « pourquoi s’y risqueraient-elles ? demande-t-il. Les PPP ne sont pas une machine à imprimer de l’argent ! Les Villes prennent le risque de se faire épingler par le Ministère si le projet est mal ficelé, ou pire, par l’Unité permanente anticorruption pour allégation de corruption ». Il rappelle que « les municipalités travaillent depuis longtemps avec des partenaires privés et n’ont pas attendu les PPP pour le faire ». Par ailleurs, conclut-il, « même la plus petite municipalité québécoise bénéficie de crédits garantis par le gouvernement du Québec à des taux d’intérêt auxquels une firme comme General Motors ne pourra jamais prétendre. Dès lors, pourquoi s’en priverait-elle pour répondre à l’appel d’un partenaire privé ? »

 

 

Sociétés de transports

Ailleurs dans le monde, s’il existe un secteur d’activité où le recours aux partenariats avec le privé est courant, c’est bien celui des transports publics. D’ailleurs, le plus gros PPP de l’histoire a été le métro de Londres, au début des années 2000. Au Québec, si on exclut le projet de remplacement du pont Champlain, à Montréal, seule l’Agence métropolitaine de transport (AMT) s’est lancée jusqu’ici dans ce mode de réalisation.

Ces dernières années, elle a mis sur les rails deux programmes ambitieux de centres d’entretien des trains de banlieue à Montréal, dans les quartiers de Lachine et de Pointe Saint-Charles. Ensemble, ces projets élaborés en partenariat avec des consortiums privés s’élèvent à près de 385 millions de dollars. « À Pointe Saint-Charles, l’exploitation du bâtiment sera entièrement confiée à un partenaire privé, affirme Christian Ducharme, directeur de projets à l’AMT, contrairement au projet de Lachine, dans lequel l’AMT conserve la gestion du centre.  

En décembre dernier, la Société québécoise des infrastructures et l’AMT ont divulgué les noms des candidats retenus pour la dernière étape du processus de sélection du centre de Pointe Saint-Charles. L’AMT espère conclure l’entente avec le lauréat d’ici l’hiver 2015.

 

La STM hors du coup

Jusqu’à maintenant, la Société de transport de Montréal (STM) n’a pour sa part jamais utilisé la formule des PPP pour financer un projet majeur. Plusieurs raisons expliquent ce choix. La première tient aux règles des programmes de subvention gouvernementaux qui stipulent que la STM doit, pour en bénéficier, détenir l’actif (station de métro, bâtiment, parc de stationnement, etc.)

« Une entente conclue dans le cadre d’un PPP prévoit généralement que l’actif peut-être cédé par le partenaire privé à une institution publique plusieurs années plus tard, explique Amélie Régis, conseillère aux Affaires publiques à la STM. Or, comme certains programmes gouvernementaux permettent de financer jusqu’à 75 % des projets, il serait désavantageux pour la STM de ne pas s’en prévaloir. » 

Par ailleurs, la STM bénéficie d’une bonne cote de crédit et, donc, de taux d’intérêt particulièrement intéressants. « Ces taux ne seraient probablement pas aussi avantageux dans le cadre d’un PPP », ajoute Amélie Régis, en rappelant également que la marge bénéficiaire qu’un partenaire privé peut exiger n’est pas toujours avantageuse pour l’entreprise publique. Enfin, la rentabilité d’un PPP est surtout attribuable à la portion exploitation d’un projet, conclut-elle, et les conventions collectives présentement en vigueur à la STM compliquent le recours à ce mode de réalisation.

Du côté de Québec, le Réseau de transport de la capitale (RTC) a réalisé certains projets d’abribus tempérés – où la température est maintenue autour de 5 °C – en collaboration avec différents partenaires privés ou publics, comme l’Université Laval. Par exemple, la station « Colline parlementaire », inaugurée en décembre dernier, a été revampée en partie grâce au Fonds immobilier de solidarité FTQ. Toutefois, l’enveloppe budgétaire de ce type de projet dépasse rarement le million de dollars, et il ne s’agit pas de réels PPP.