Gouvernance : pour un cadre plus favorable au maintien des actifs

Les règles du jeu ont longtemps favorisé les nouvelles constructions, mais, depuis quelques années, le maintien des actifs a la cote. Le cadre législatif et réglementaire ainsi que les programmes de subvention continuent tout de même à poser certains défis.

Par Jean-François Venne

Gestion immobilière Quo Vadis s’est donnée pour mission de préserver et de restaurer des bâtiments d’importance historique. L’entreprise gère actuellement un portefeuille de 1,5 million de pieds carrés dans le sud-ouest de Montréal. Elle souhaite conserver ses immeubles sur une longue période. « Pour nous, le maintien des actifs est essentiel », explique la présidente, Natalie Voland.  

L’entreprise a obtenu la certification B Corp, qui témoigne de son engagement à respecter des exigences sociétales, environnementales et de gouvernance très élevées. « Nous accordons une grande attention à nos impacts sur l’environ­nement et sur la communauté, poursuit Natalie Voland. Les travaux de maintien représentent des occasions d’améliorer l’efficacité énergétique de nos édifices. » Malheureusement, les subventions de maintien sont généra­lement réservées aux coopératives et aux organismes à but non lucratif (OBNL).  

« Le privé devrait recevoir des subven­tions lorsque ses travaux de maintien aident à réduire l’empreinte écologique des édifices et à rallonger leur vie », estime Natalie Voland. Elle se réjouit cependant d’une certaine ouverture du côté des institutions financières. En novembre 2022, la Banque Nationale a octroyé à Quo Vadis un prêt de transition à la carboneutralité pour la revitalisation complète du Complexe du Canal Lachine, un ancien bâtiment industriel qui abrite 250 lofts commerciaux loués principa­lement à des artistes.  

Les coopératives d’habitation et les OBNL affrontent aussi des défis financiers et réglementaires.  

La Loi sur les coopératives impose aux premières de réaliser un bilan de santé* de leurs bâtiments tous les cinq ans afin de déterminer les travaux à effectuer. « Les gestionnaires qui s’occupent du maintien doivent résoudre la difficile équation entre ce qu’ils doivent faire, ce qu’ils voudraient faire et ce qu’ils peuvent payer sans causer d’augmentation significative des loyers », résume Jean-Pascal Beaudoin, conseiller stratégique de l’organisme Bâtir son quartier, qui leur offre un service d’accom­pa­gnement en maintien des actifs*.  

Le volet rénovation du Fonds national de co-investissement pour le logement du gouvernement fédéral offre des prêts à faible taux d’intérêt et des subventions pour rénover ou réparer des immeubles qui offrent des logements abordables. Les organisations doivent cependant respecter des exigences d’efficacité énergétique et d’accessibilité. Elles doivent démontrer que les travaux permettront de réduire la consommation d’énergie et les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 25 %. Au moins le cinquième des logements et toutes les aires communes doivent répondre aux normes d’accessibilité. 

L’État québécois n’a pas toujours fait preu­ve d’exemplarité dans le maintien de ses actifs. L’effondrement du viaduc de la Concorde, en 2006, a constitué un sérieux rappel à l’ordre. Dans la foulée de ce drame, qui a fait cinq morts, le gouvernement du Québec a adopté en 2007 la Loi favorisant le maintien et le renouvellement des infra­struc­tures publiques, puis en 2013 la Loi sur les infrastructures publiques (LIP). C’est cette dernière qui encadre désormais le maintien des actifs.

Le gouvernement évalue ses infra­structures en fonction d’un indice d’état gou­ver­nemental (IEG), qui va de A à E. Les actifs cotés D ou E sont généralement jugés en déficit de maintien*. L’État emploie aussi un indice de vétusté*. Idéalement, tous les actifs devraient afficher un indice de 15 % ou moins.

Les ministères et certains organismes du gouvernement doivent dresser et tenir à jour un inventaire complet des infrastruc­tures sous leur responsabilité. Chaque ministre rédige en outre un plan annuel de gestion des investissements publics en infrastructures. Ce plan présente des données sur l’effet de ces fonds sur la résorption du déficit de maintien et la pérennité des infrastructures.

Publié chaque année par le Conseil du trésor, le Plan québécois des infrastructures (PQI) prévoit 80,9 G$ pour le maintien des actifs au cours de la décennie 2023-2033, soit 54 % du total de 150 G$. Près de 71 % de l’augmentation de l’enveloppe du PQI cette année vise d’ailleurs ce type de projets. 

C’est dans ce contexte que la Société québécoise des infrastructures (SQI) gère le maintien de son parc immobilier, qui comprend 374 actifs, dont des immeu­bles de bureaux, des centres de transport, des palais de justice, des postes de la Sûreté du Québec, des stationnements souterrains et des tunnels. Un peu plus de 40 % d’entre eux affichent un IEG de D ou E. Le déficit de maintien de ses immeubles s’élève à 665 M$, et le PQI prévoit un investissement de 263 M$ afin de le réduire de 40 % en 10 ans.  

L’organisme va au-delà des exigences de la LIP dans sa planification. Alors que cette dernière demande une inspection des actifs tous les cinq ans, la SQI inspecte presque chaque année les composantes les plus critiques de ses bâtiments, comme les systèmes de chauffage. « Depuis deux ans, la SQI a ajouté une cote d’impact pour déterminer quels travaux de maintien sont réellement les plus urgents », ajoute Patrick Lachapelle, directeur général de l’exploi­tation en région et de la coordination. Cette cote traduit les répercussions des problè­mes d’un bâtiment sur la santé et la sécurité des personnes (son critère le plus important), sur la continuité des affaires et sur la pérennité du bâtiment.  

Par ailleurs, la SQI intègre maintenant la vulnérabilité aux changements clima­tiques et l’analyse du cycle de vie* dans ses évaluations et sa planification des besoins en maintien d’actifs.  

Outre les sommes investies, c’est cependant la réalisation des projets qui compte. « Le gouvernement suit de près les taux de réalisation des projets de maintien, donc il faut livrer », conclut Patrick Lachapelle. 

La Politique nationale de l’architecture et de l’aménagement du territoire (PNAAT), dévoilée par Québec en juin 2022, accorde elle aussi une certaine place au maintien des actifs.  

De fait, la PNAAT mise sur l’optimi­­-sa­tion des infrastructures existantes par l’entremise de leur recyclage, de leur requalification et de leur réutilisation. Cela inclut le maintien des bâtiments, notam­ment celui des édifices patrimo­niaux, afin d’éviter qu’une trop grande dégradation entraîne leur perte. « Dans un contexte de changement climatique et de dévelop­pement durable du territoire, le maintien des actifs est une pratique exemplaire », peut-on y lire.  

Les différents ministères et organismes offrent aussi leurs propres programmes pour assurer et soutenir le maintien des actifs. Du côté du ministère de la Culture et des Communications, par exemple, le programme d’aide aux immobilisations comporte un volet concernant le maintien et la bonification des infrastructures et des équipements culturels. D’autres mesures comme le Programme de soutien au milieu municipal en patrimoine immobilier et l’Aide aux initiatives de partenariat peu­vent également être mises à contri­bution par les municipalités et les munici­palités régionales de comté. 

Le gouvernement québécois s’efforce par ailleurs de rattraper l’immense retard qu’il a accumulé dans le réseau de l’éducation. Le PQI de 2023-2033 indiquait que les deux tiers de son parc d’infrastructures sont en mauvais ou en très mauvais état (cotes D ou E). Le premier ministre François Legault a causé des remous en mettant en doute ce bulletin médiocre en mars dernier. Il a dit soupçonner certains centres de services scolaires (CSS) d’exagérer la vétusté de leurs installations pour obtenir plus de fonds, une allégation que les CSS ont rejetée en bloc.  

Du côté de l’enseignement supérieur, seulement la moitié des actifs sont jugés en bon état. Le déficit de maintien est évalué à près de 2 G$. Le PQI consacre 6,3 G$ au maintien, à la prise en charge du déficit de maintien et au remplacement des équipe­ments en fin de vie. Toutefois, les univer­sités font face à plusieurs défis dans leur tentative de combler ce déficit. 

L’Université McGill, par exemple, gère un vaste parc immobilier, dont une bonne partie est assez âgée. Certains bâtiments ont plus de 100 ans. Le plus ancien, le pavillon des arts McCall MacBain, date de 1839. Beaucoup d’autres ont été construits dans les années 1950. Le déficit de main­tien des actifs s’y élève à 880 M$. Près de 45 % de ce déficit est lié à l’enveloppe des édifices. 

Certains éléments ajoutent à la difficulté, notamment les exigences croissantes de performance énergétique imposées par la Ville de Montréal et le gouvernement. « Nous devons améliorer la performance de l’enveloppe de nos bâti­ments, mais en respectant les contraintes qui viennent avec leur intérêt patrimonial, ce qui est complexe et coûteux, indique Jérôme Conraud, directeur de la Gestion des services d’utilité publique et de l’énergie. L’État ne tient pas compte de ces coûts supplémentaires dans son financement. » Par ailleurs, certains bâtiments comme les résidences étu­diantes ne sont pas admissibles au financement du ministère. 

« Nous dépensons environ 100 M$ annuellement dans le maintien des actifs, précise Jérôme Conraud. Nous devrons y investir 1,5 G$ au cours des 10 prochaines années. »

* Voir « Petit lexique du maintien des actifs ».